Zeitschrift

Migration

• Glaubensflüchtlinge: Waldenser
• Schwabenzüge nach Russland, Polen und in die Donauländer
• Auswanderung nach Nordamerika im 18. und 19. Jahrhundert
• Zweiter Weltkrieg - erzwungene Migration: NS-Umsiedlungsaktion Neue Heimat für die Vertriebenen
• Migration nach Deutschland: Gastarbeiter 1955 - 2000  - Migration heute

Heft  45 - 2002

Inhaltsverzeichnis

2. Migration aktuell

Ein Einwanderungsland wie zum Beispiel die USA ist Deutschland zwar nicht. In Amerika war die Einwanderung von Bevölkerungsgruppen aus verschiedenen Ländern staatsgründend und ohne sie wären dort keine Staaten entstanden. Dennoch wird der Begriff "Einwanderungsland" auch für Deutschland zunehmend ungenierter benutzt (vgl. auch Bildungsplan für das Gymnasium. Kursstufe, 23. 8. 2001, in: Lehrplanheft 3/2001, S. 11). Eventuell zutreffender und weniger emotionsbeladen ist allerdings der Begriff "Zuwanderung". 

Betrachtet man die Zu- und Fortzüge der letzten vierzig Jahre, fällt der wellenförmige Verlauf auf, der sich durch Konjunkturschwankungen und politische Entwicklungen erklärt. So brachte etwa das Ende des Ost-West-Konfliktes einen gravierenden Einschnitt (M1a,M1b). 

2003 lebten in Deutschland 7,33 Millionen Ausländer, ein Anteil von 8,9 % der Gesamtbevölkerung (vgl. V. 1, S. 44: M4: Nachbarn aus dem Ausland). In Baden-Württemberg beträgt der Anteil der Ausländer an der Bevölkerung ca. 12,1 Prozent, in einigen Ballungsräumen über 19 Prozent (M2a, M2b ). Interessant in diesen Zusammenhängen ist die Anzahl der Zuwanderer aus den am 1. Mai 2004 in die EU beigetretenen Ländern. Diese sind pro Beitrittsland ebenfalls unter www.statistik.baden-wuerttemberg.de abrufbar.
Angesichts der demographischen Entwicklung gab es im Vorfeld der Debatte um das 2004 verabschiedete Zuwanderungsgesetz ernst zu nehmende Stimmen, die forderten, es müssten Regelungen für eine weitere Zuwanderung getroffen werden (d. h. »Bestandserhaltungsmigration«), um den Wirtschaftsstandort und damit auch den Sozialstaat zu sichern. Denn bliebe die Tendenz, wie aus dem Überblick 1962–2002 und den Bevölkerungsberechnungen erkennbar, bestehen (M3a, M3b), so schrumpfe die Bevölkerung in Deutschland bis 2050 auf 60 Millionen (M4) Die zur Zeit geltenden Regelungen für Rente und Gesundheit seien ohne einschneidende Abstriche nicht haltbar. So würde bei gleichbleibender Geburtenrate (2003: 1,3 Kinder pro Frau) in 40 Jahren auf einen Rentner nur noch ein aktiver Beitragszahler kommen. Dann müssten die Rentenbeiträge auf etwa 40 Prozent des Arbeitseinkommens steigen. Hierbei handelt es sich allerdings um ein so genanntes »worst-case scenario«.

Unter den verschiedenen Parteien und gesellschaftlichen Gruppierungen wurde aber jahrelang die Frage hart debattiert, ob eine Zuwanderung überhaupt notwendig sei, damit zum Beispiel die Innovationskraft von Wirtschaft und Gesellschaft nicht beeinträchtigt werde, und wenn ja, in welchem Ausmaß, unter welchen Bedingungen und Beschränkungen. Der Konflikt darum ist seit der Verabschiedung des neuen Zuwanderungsgesetzes im Juli 2004 durch den Bundestag und Bundesrat (1. Juli bzw. 9. Juli 2004) im Großen und Ganzen beigelegt (siehe S. 48–49).

Besondere Regelungen gelten schon seit Jahren für Spätaussiedler, d. h. deutsche Volkszugehörige (GG Art. 116) aus den Staaten der ehemaligen Sowjetunion, Polen, Rumänien sowie anderen osteuropäischen Staaten. Seit 1993 darf die Zahl der aufzunehmenden Personen von 220 000 pro Jahr nicht überschritten werden. Weisen Spätaussiedler im Aufnahmeverfahren ihre deutsche Abstammung sowie ihre kulturelle, insbesondere sprachliche Prägung nach, erwerben sie wie auch ihre Familienangehörigen die deutsche Staatsangehörigkeit. Seit 1993 müssen die Antragsteller, wenn sie nicht aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion kommen, glaubhaft machen, dass sie als Volkszugehörige noch am 31. 12. 1992 oder danach persönliche Benachteiligungen erlitten haben. Mittlerweile gehen die Zuzüge stark zurück (M5a, M5b), auch infolge einer gezielten Unterstützung durch die verschiedenen Bundesregierungen, welche die Lebensverhältnisse in den Herkunftsländern schrittweise verbessern konnte. Zwischen etwa 60 000 und 100 000 kommen im Jahr nach Deutschland, circa 10 000–12 000 davon nach Baden-Württemberg. Das Innenministerium organisiert seit 2002 so genannte »Integrationslotsen« besonders für Jugendliche aus Russland. Auch die Zahl der Kriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien verminderte sich seit 1999 beträchtlich. Sie betrug

Einen weiteren Anteil der Migration nach Deutschland stellen die Asylbewerber dar (M6). Nicht zuletzt aufgrund der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft wurde 1949 der Artikel 16 in das Grundgesetz aufgenommen (»Politisch Verfolgte genießen Asylrecht«. Zum Änderungsgesetz von 1993, Artikel 16a, vgl. GG im Profil, in: Politik und Unterricht, H. 1/99, S. 44–45). Die Prozentzahlen der Anerkennung ausländischer Flüchtlinge schwanken zwischen 9 Prozent 1995 und 4 Prozent 1998 und sind weiter rückläufig, d. h. eine große Zahl der Anträge wurde abgelehnt und zahlreiche Asylbewerber mussten damals wie heute wieder ausreisen. Nach dem Amsterdamer Vertrag der Europäischen Union im Mai 1999 sind jedoch eine Vereinheitlichung der Asyl- und Zuwanderungspolitik sowie Leitlinien für eine Migrationsstrategie vorgesehen. Neue, 2005 in Kraft tretende Richtlinien der Harmonisierung von EU-Recht sowie das ebenfalls ab 2005 geltende neue Zuwanderungsgesetz werden eine Änderung der Asylpraxis auch in Deutschland bewirken (siehe S. 49).

Der Weg zum neuen Zuwanderungsgesetz (2000–2004)

Bundesinnenminister Schily (SPD) hatte im Jahre 2000 eine Unabhängige Kommission »Zuwanderung« unter der Leitung der ehemaligen Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth (CDU) einberufen (die so genannte »Süssmuth-Kommission«). Neben Flüchtlingsschutz, Beschleunigung des Asylverfahrens, Familiennachzug und Integration schlug diese Kommission Regelungen zur Arbeitsmigration vor (vgl. Heft »Migration«, 1.und 2. Auflage 2002, 2003, , S. 55; www.lpb-bw.de), welche die Zuwanderung
»im Bewusstsein der Bevölkerung« als »eine Bereicherung für unser Land« erscheinen lassen sollten. (Bericht, Zusammenfassung und Gutachten:
www.bmi.bund.de).

»Am Anfang war die Greencard«: Um den Fachkräftemangel in der Informations- und Kommunikationswirtschaft zu mindern, vereinbarte die Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder im Mai 2000 ein Sofortprogramm (Green Card-Regelung), wonach bis zu 20 000 ausländische IT-Spitzenkräfte angeworben werden sollten. Bis zum 31. Januar 2002 wurden zwar nur 10 994 Green Cards erteilt, ihre Einführung gilt jedoch als positives Signal: Das »Bild des Gastarbeiters bei der Müllabfuhr « wich dem des »Experten bei der Computerfirma«. 2004 ist es allerdings um diese Regelung recht still geworden.

Für eine grundsätzliche Neuregelung legte die Bundesregierung dem Bundestag 2002 ein »Gesetz zur Steuerung und Begrenzung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern« (Zuwanderungsgesetz) vor, dem eine Mehrheit im Bundestag zustimmte. Die Zustimmung im Bundesrat war aber umstritten, so dass Bundespräsident Rau erst nach längerer Überprüfung dann doch am 20. Juni unterschrieb. Dennoch ließ er den Weg einer verbindlichen Entscheidung über den Abstimmungsmodus im Bundesrat durch das zuständige Bundesverfassungsgericht offen. Der Zweite Senat des Gerichts entschied am 18. Dezember 2002, dass das Zuwanderungsgesetz im Bundesrat keine Mehrheit gefunden habe und damit ungültig sei. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war aber nicht die Zuwanderung generell, sondern allein die Beratung und Abstimmung über das Gesetz in der Ländervertretung. Deshalb konnte die Süddeutsche Zeitung nach der Urteilsverkündung formulieren: »Das Zuwanderungsgesetz ist tot, es lebe das Zuwanderungsgesetz.«

Ganz so einfach war der Weg zum neuen Zuwanderungsgesetz jedoch nicht. Erst 18 Monate später ist dieses grundlegende Gesetzeswerk nach langen und intensiven Verhandlungen im Vermittlungsverfahren vom Bundestag am 1. Juli 2004 verabschiedet worden. Der Bundesrat stimmte dem Gesetz am 9. Juli 2004 zu. In Kraft tritt es am 1. Januar 2005.

Das neue Zuwanderungsgesetz:
»nach langer Reise endlich am Ziel«

Dieses Gesetz umfasst 15 Artikel, wobei allein Artikel 1 in zehn Kapiteln 107 Paragraphen enthält, deren wichtigste Punkte folgende sind:

1. Neue Strukturen: Reduzierung der Zahl der Aufenthaltstitel auf zwei: eine (befristete) Aufenthaltserlaubnis und eine (unbefristete) Niederlassungserlaubnis. Das neue Aufenthaltsrecht orientiert sich nur noch an den Aufenthaltszwecken (Ausbildung, Erwerbstätigkeit, Familiennachzug, Humanitäre Gründe). Zuordnung wichtiger Aufgaben zum neuen Bundesamt für Migration.
    

2. Arbeitsmigration: Hochqualifizierte können von Anfang an eine Daueraufenthaltserlaubnis (»Niederlassungserlaubnis «) erwerben. Selbstständige erhalten eine Aufenthaltserlaubnis bei einer Investition von mindestens 1 Mio. Euro und der Schaffung von 10 Arbeitsplätzen. Ausländische Studienabsolventen können für ein Jahr eine Aufenthaltserlaubnis erwerben, um sich einen Arbeitsplatz in Deutschland zu suchen. Beibehaltung des Arbeitsstopps für Nicht- und Geringqualifizierte. Für Staatsangehörige der Beitrittsstaaten Zugang zum Arbeitsmarkt bei qualifizierten Beschäftigten, aber nur soweit kein Deutscher oder Gleichberechtigter zur Verfügung steht. Vorrang gegenüber Angehörigen aus Drittstaaten. Punkteverfahren gestrichen (gegenüber dem Süssmuth-Kommissionsbericht und dem Gesetz von 2002).
    

3. Humanitäre Zuwanderung: Gewährung des Flüchtlingsstatus (GFK-Flüchtling) auch bei nichtstaatlicher Verfolgung in Anlehnung an die EU-Qualifikationsrichtlinie. Anerkennung geschlechtsspezifischer Verfolgung nach der Formel: »Eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe kann auch dann vorliegen, wenn eine Bedrohung des Lebens, der körperlichen Unversehrtheit oder der Freiheit allein an das Geschlecht anknüpft.« […] Die Duldung wird als Instrument der Feinsteuerung beibehalten. Die Länder können Härtefallkommissionen
   zur Härtefallregelung einrichten.
    

4. Kindernachzug unter Berücksichtigung der Familiennachzugsrichtlinie. Nachzugsanspruch bis 18. Lebensjahr bei Kindern von Asylberechtigten, GFK-Flüchtlingen sowie Einreise im Familienverbund, Beherrschung der deutschen Sprache oder »positiver Integrationsprognose « – maßgebliche Altersgrenze im Übrigen: 16 Jahre, sowie restriktive Ermessensregelung, bei der aber Kindeswohl und familiäre Situation zu berücksichtigen sind.
    

5. Die Integration: Einführung des Anspruchsmodells für Neuzuwanderer (auf Integrationskurse), die sich dauerhaft im Bundesgebiet aufhalten. Aufenthaltsrechtliche Sanktionierung nicht ordnungsmäßiger Kursteilnahme bei Neuzuwanderern. Verpflichtung für Bestandsausländer im Rahmen verfügbarer Kursplätze […]. Bei Verletzung dieser Teilnahmepflicht Leistungskürzungen. Integrationskurse für Unionsbürger. Der Bund trägt die Kosten der Integrationskurse. Jährlich sollen etwa 50 000 bis 60 000 bereits in Deutschland lebende Ausländer an Kursen teilnehmen. Eigenbeträge sind vorgesehen nach finanzieller Leistungsfähigkeit. Die Länder tragen die Kosten der sozialpädagogischen Betreuung und der Kinderbetreuung.
    

6. Die Sicherheitsaspekte nehmen großen Raum ein: eine Abschiebungsanordnung wird eingeführt, erlassen werden kann sie von obersten Landesbehörden und vom Bund aufgrund einer »tatsachengestützten Gefahrenprognose«. Rechtsschutz nur in einer Instanz vor dem Bundesverwaltungsgericht. Falls Vollzug der Abschiebung scheitert (Folter, Todesstrafe sind Abschiebungshindernisse), gelten Meldeauflagen, Einschränkungen der Freizügigkeit (ohne Bewährung). Neuer zwingender Ausweisungsgrund bei Schleusern: im Falle der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung. Regelausweisung, wenn Tatsachen die Schlussfolgerung rechtfertigen, dass ein Ausländer einer Vereinigung angehört oder angehört hat, die den Terrorismus unterstützt oder unterstützt hat. Einführung einer Regelausweisung von Leitern verbotener Vereine. Einführung einer Ermessensausweisung für »geistige Brandstifter«, (Beispiel »Hetzer« in Moscheen) vgl. § 55 Abs. 2 Nr.8 [ … ]. Einführung einer Regelanfrage über verfassungsfeindliche Erkenntnisse vor der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis … und vor der Entscheidung über eine Einbürgerung.
    

7. Unionsbürger benötigen keine Aufenthaltserlaubnis mehr, es besteht nur noch Meldepflicht bei den Meldebehörden.
    

8. Europäische Harmonisierung: Die EU-Richtlinien zur Gewährung von vorübergehendem Schutz und zur Anerkennung von Rückführungsentscheidungen anderer Mitgliedstaaten und die Richtlinie zur Ergänzung der Regelungen nach Artikel 26 des Schengener Durchführungsübereinkommens werden übernommen.
    

9. Asylverfahren: Die aufenthaltsrechtliche Stellung von Inhabern des sog. »kleinen Asyls« wird der von Asylberechtigten angeglichen: befristeter Aufenthaltstitel; nach drei Jahren Verfestigung möglich; auch Inhaber des sog. »kleinen Asyls« erhalten ungehinderten Arbeitsmarktzugang. Die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider und das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten werden abgeschafft. [Es folgen Regelungen für untergetauchte Asylantragsteller, Ausschlussgründe für das sog. »kleine Asyl« sowie für unerlaubt eingereiste Ausländer, die keinen Asylantrag stellen, aber auch nicht in Abschiebehaft genommen oder abgeschoben werden können.]
    

10. Spätaussiedler: Einführung des Nachweises von Sprachkenntnissen bei Familienangehörigen als Voraussetzung für die Einbeziehung in den Aufnahmebescheid (Grundkenntnisse).
    (Vgl. www.zuwanderungsgesetz.de oder
    www.bmi.bund.de/dokumente/Artikel/)

Schlagwortartige Stimmen zur Einigung im Zuwanderungsgesetzeskompromiss sind knapp skizziert in M7.

»Neue Perspektiven für die deutsche Asylpraxis«
(Stuttgarter Zeitung vom 12. 11. 2004, S. 8) könnten das neue Zuwanderungsgesetz ab 1. 1. 2005 und die Harmonisierung des EU-Flüchtlingsrechts eröffnen. Denn in der deutschen Rechtssprechung wurden in den Jahren vor der Verabschiedung des neuen Zuwanderungsgesetzes Menschen in der Regel nur dann als vollwertige Asylbewerber anerkannt, wenn sie in ihrer Heimat von staatlicher staatlicher oder quasi-staatlicher Verfolgung bedroht waren.
Wer bisher – aus welchem Grund auch immer – von nicht-staatlicher Verfolgung, sei es in einem Bürgerkrieg oder durch extreme religiöse Gruppen, bedroht war, durfte allenfalls mit minderem Schutz rechnen. Das neue Zuwanderungsgesetz anerkennt aber auch politische, nicht-staatliche Verfolgung als Asylgrund (s. oben Nr. 3). Und nach zwei neuen EU-Richtlinien, deren Ziel die Vereinheitlichung in allen Mitgliedsstaaten ist, soll die Genfer Konvention wesentlicher Bestandteil des Rechtsrahmens für den Schutz von Flüchtlingen werden. Vor allem für Bürgerkriegsflüchtlinge könnten sich dadurch die Aussichten auf Anerkennung verbessern, es werde voraussichtlich also einen »Perspektivwechsel« geben (so Stefan Kuntze, Vorsitzender des für Asylfragen zuständigen Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, zitiert in der Stuttgarter Zeitung vom 12. 11. 2004). Nach der EU-Vorschrift werde auch geschlechtsspezifische Bedrohung als Grund für Asylschutz anerkannt. Damit werden Schutz suchende Frauen, vor allem aus Afrika, Asyl erhalten können. Der UN-Flüchtlingskommissar in Deutschland hofft jedenfalls, dass diese Grundgedanken der Genfer Konvention auch in der deutschen Rechtspraxis wieder mehr Gewicht bekommen. Insofern hält der UN-Vertreter das neue Zuwanderungsgesetz für einen Fortschritt in diesem Problembereich.

Die Erweiterung der EU um zehn Länder seit dem 1. Mai 2004 wird eine weitere Migration in die Bundesrepublik zur Folge haben, ebenso die für 2007 zur Debatte stehende Aufnahme von Bulgarien und Rumänien. Wenn einerseits das Einbeziehen neuer Wirtschaftsräume in den gemeinsamen Markt Vorteile für Deutschland bringen wird, können andererseits Wanderungsentscheidungen neuer EU-Bürger im Rahmen der EU-Gesetzgebung den Wettbewerbsdruck auf dem Arbeitsmarkt erhöhen und die Leistungen der jeweiligen Sozialsysteme beeinflussen (M8). Von Kritikern der ab 1. Januar 2005 in der EU geltenden Regelung wird gar eine beträchtliche »Masseneinwanderung aus Osteuropa in die westeuropäischen Sozialkassen « befürchtet, andere halten das eher für eine Entwicklung zur »Angleichung und Konvergenz« (vgl. Zusatz zu M8, S. 55 und ausführlich Stuttgarter Zeitung vom 1. Juni 2004, S. 5).

Wichtig für die Berufs- und Lebensverhältnisse von Zuwanderern ist auf alle Fälle ihre Integration in die deutsche Gesellschaft. Notwendig sind, wie das neue Zuwanderungsgesetz dies auch vorsieht, gezielte und differenzierte Maßnahmen zur Erstförderung von Zuwanderern sowie der Förderung der bereits im Lande lebenden. Das bedeutet eben, dass Deutsch-, Arbeitsmarkts- und Sozialkundekurse verpflichtend werden (M9), wobei unter Sozialkunde Grundzüge der Rechtsordnung, Geschichte und Kultur verstanden werden kann. Zuwanderer müssen erkennen, dass Integration nicht individueller Beliebigkeit unterworfen ist, sondern dass von ihnen Anforderungen zu verlangen sind – Beherrschung der deutschen Sprache und Akzeptanz der im Grundgesetz formulierten demokratischen Werte – weil nur über eine sprachliche und sozialkundliche Kompetenz auch ein beruflicher Erfolg möglich ist. Die erhofften positiven Resultate werden aber auch zur besseren Akzeptanz von Zuwanderern beitragen (M10).

Ein ungelöstes Problem im Zusammenhang mit der internationalen Migration stellt die wachsende Zahl illegaler Zuwanderer dar. Im Juni 2002 hatten sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union in Sevilla auf einen Stufenplan geeinigt, der innerhalb eines Jahres den Aufbau eines grenzüberschreitenden Netzes sowie die Gründung einer Sondereinheit von Fachbeamten vorsieht. Zudem soll eine polizeiliche Eingreiftruppe für Krisensituationen geschaffen werden. Innerhalb von fünf Jahren soll ein europäisches Grenzschutzkorps entstehen, das die EU-Außengrenzen lückenlos überwachen soll, wobei aufgegriffene Illegale in gemeinsamer Verantwortung abgeschoben werden können. Abgelehnt wurde eine »Migrationsklausel«, d. h. der Entzug finanzieller Mittel für Herkunfts- und Transitländer illegaler Zuwanderer. Solchen Ländern soll aber technische und finanzielle Hilfe beim Schutz eigener Grenzen und beim Kampf gegen Schlepperbanden angeboten werden, deren kriminelle Gewinne weltweit auf circa 20 Milliarden Dollar geschätzt werden. Deutschland ist hier also mit seinen Regelungen nicht auf sich allein gestellt.

Manche Vorschläge aus den EU-Staaten sind jedoch sehr umstritten. Die Innenminister der fünf großen EU-Staaten konnten sich im Oktober 2004 nicht auf weitere Maßnahmen gegen die illegale Einwanderung einigen. Der Idee von Auf- und Abfanglagern (»Aufnahmeeinrichtungen«, »Anlaufstellen«, so der deutsche Innenminister Otto Schily) in Nordafrika konnten Spanien und Frankreich mit Hinweis auf die Menschenrechte nichts Positives abgewinnen. Einigkeit herrschte dagegen darüber, bis 2006 EU-Reisepässe mit digitalem Fingerabdruck einzuführen.
Weitere europäische Regelungen werden folgen müssen.
 

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